請問NCC

 

2009年5月27日，選在端午連續假期的前一天下午，國家通訊傳播委員會（NCC）以附附款方式，有條件的許可中國電視事業股份有限公司申請董事長、常務董事、董事、監察人變更案暨中天電視事業股份有限公司申請董事長、董事及監察人變更案。NCC的宣示，引發輿論間正反兩極強烈的反應。這樣的反應，並沒有隨著四天的連續假期而淡化，相反的，身為當事人的中時集團，卻在連續假期結束後的6月1日起，每日都瞄準了NCC，及其中三名特定委員，強烈開炮。而NCC也不假辭色，除在其官網上接連發布新聞稿猛烈回擊外，主委彭芸更召開記者會，痛批中時集團挾其媒體資源，利用新聞報導、評論及刊布廣告方式攻擊NCC及特定委員的行為「不道德」。

 

其實，這事件演變到後來，已經成為口水、意氣之爭。中時集團和NCC之間，雙方都在賭一口氣，誰都覺得自己沒錯。對中時集團的反應，NCC委員們認為，這正坐實了他們作成附附款行政處分的目的，「在於防範如目前媒體集團，憑藉財力跨媒體併購後對言論集中化、媒體公器私用不知節制，導致妨礙國民權益與公共利益。」[1]而中時集團則辯駁：「媒體身負監督政府之重要責任，無法放任獨立機關違法濫權，此為媒體之天職。」[2]

 

但不管公說、婆說，撇開雙方當事人的意氣與憤怒，回歸到爭議本質來討論，這裡頭總是有個是非存在吧？

 

我們不妨就用「依法行政」這個最低標準，再加上NCC自己創造出來的尺，來檢視NCC自己的行政行為，到底及不及格吧！

 

壹、NCC對中視、中天所作的七項附附款行政處分[3]

 

針對中國電視事業股份有限公司行政處分之附款如下：

1.    中國電視事業股份有限公司法人股東之榮麗投資股份有限公司，其指派於中國電視事業股份有限公司之法人董事、監察人代表，其兼任中天電視股份有限公司之董事、監察人者，應於三個月內變更之，不得兼任。

2.    中國電視事業股份有限公司應於一年內設置至少一名獨立董事。

3.    中國電視事業股份有限公司的部門經理以上之人員，不得兼任中天電視股份有限公司之職務。其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有的攝影棚，並不得與中天電視股份有限公司有節目聯合招攬之情事。

4.    中國電視事業股份有限公司應在三個月內成立倫理委員會，且每三個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。

5.    中國電視事業股份有限公司（主頻、新聞台、娛樂綜藝台）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於三個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。

6.    中國電視事業股份有限公司如經查出有外資（含陸資）股份，本會得逕行撤銷本件許可。

7.    本委員會針對跨媒體政策有具體法律之規範時，中國電視事業股份有限公司應遵照規定辦理。

 

針對中天電視股份有限公司行政處分之附款如下：

1.    中天電視股份有限公司法人股東之榮麗投資股份有限公司，其指派於中天電視股份有限公司之法人董事、監察人代表，其兼任中國電視事業股份有限公司之董事、監察人者，應於三個月內變更之，不得兼任。

2.    中天電視股份有限公司應於一年內設置至少一名獨立董事。

3.    中天電視股份有限公司的部門經理以上之人員，不得兼任中國電視事業股份有限公司之職務。其廣告、業務部門與節目部門均須獨立，應獨自設立自有的攝影棚，並不得與中國電視事業股份有限公司有節目聯合招攬之情事。

4.    中天電視股份有限公司應在三個月內成立倫理委員會，且每三個月定期在網站公布委員會對節目內容自律之報告。

5.    中天電視股份有限公司（新聞台、娛樂台、綜合台）各頻道應各自設置獨立節目編審人員，並於三個月內提出內部流程管控機制之改善計畫。

6.    在現行法律規範下，中天電視股份有限公司如經查出有陸資股份，則本會得逕行撤銷本件許可。

7.    本委員會針對跨媒體政策有具體法律之規範時，中天電視股份有限公司應遵照規定辦理。

 

此外，NCC並針對兩家公司列出待改善事項，在中視部分包括：

1.    中國電視事業股份有限公司應在三個月內改善目前每週五至週日節目與中天電視股份有限公司之節目互播情形。

2.    中國電視事業股份有限公司應立即改善中視主頻、中視娛樂綜藝台二頻道目前每日九時至十七時之節目廣告化現象。

3.    中國電視事業股份有限公司應就中視主頻（類比訊號）強化八點檔播出本國自製節目。

4.    中國電視事業股份有限公司新製節目播出比率提高至三分之二以上。

 

在中天部分包括：

1.    中天電視股份有限公司應在三個月內改善目前每週五至週日節目與中國電視事業股份有限公司之節目互播情形。

2.    中天電視股份有限公司應改善中天娛樂台此頻道目前每日九時至十七時之節目廣告化現象。

 

貳、檢驗標準：

一、依法行政的法律依據

1.    關於人民之權利、義務者，應以法律定之。[4]

2.    行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。[5]

3.    行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正常合理之信賴。[6]

4.    行政機關行使裁量權，不得逾越法令之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。[7]

5.    行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。[8]

6.    行政處分之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。[9]

 

二、NCC自己創設的準則

1.    NCC在「NCC以附附款方式許可中視及中天負責人變更案」新聞稿中說明，他們是「基於政策之穩定性與一致性的考量，審酌目前對於跨媒體購併並無明確的法律可資適用，再者基於保護善意第三人之原則」後，對中視、中天董監事變更申請案，作出以附附款方式許可通過的決議。[10]

2.    NCC在「第二屆國家通訊傳播委員會的施政目標與信念」一文中說，「在整體的施政作為中，本屆委員會將秉持公平、公正、公開、透明的原則， 對同一產業的業者無差別待遇，對新技術新服務無差別管理。在市場機能正常 運作的情況下，本委員會尊重市場機能。而若市場機能無法正常運作（市場失靈）時，基於維護公共利益，本委員會將依最小必要的監理原則，採取各種適當的監理措施（包括價格高限、限制廠商數量、課徵租稅（使用費），要求維持產品或服務的品質），藉此輔助市場機能。」[11]

 

由上述，我們可以得到幾個由NCC自己創造的尺（檢驗標準）：

1.    NCC認為施政應考量政策之穩定性與一致性。

2.    NCC承認目前對於跨媒體購併並無明確的法律可資適用。

3.    NCC承認保護善意第三人之原則很重要。

4.    NCC保證在整體施政作為中，將秉持公平、公正、公開、透明的原則。

5.    NCC承諾對同一產業的業者無差別待遇。

6.    NCC主張，在市場機能正常運作的情況下，將尊重市場機能。

7.    NCC認為，若市場機能無法正常運作，基於維護公共利益，將依「最小必要」的監理原則，採取各種適當的監理措施。

 

參、實體檢驗：

一、有關中視、中天董、監事不得互兼部分：

1.    不同公司之董、監事不得相互兼任，此一規定並無法律依據，違反依法行政原則。

2.    台視、非凡董事長均為同一人，NCC並無異議，台視、非凡可以，中視、中天不行，此已違反行政法中「不得為差別待遇」原則。亦違反NCC委員「在整體施政作為中，將秉持公平、公正、公開、透明的原則」、「對同一產業的業者無差別待遇」之承諾。

二、有關中視、中天應於一年內設置至少一名獨立董事部分：

1.    中視為上市上櫃公司，依證券交易法規定，[12]「得依章程規定設置獨立董事。」於此，法律名詞中所謂的「得依」，是將裁量權授與當事人之意，意即由公司自行斟酌有無於公司章程中規定設置獨立董事之必要。如果公司章程中未規定要設置獨立董事，政府亦不得強行要求設置。

2.    不過，證券交易法也規定，在某些必要情形下，主管機關是可以硬性要求上市上櫃公司設置獨立董事，但「人數不得少於二人，且不得少於董事席次五分之一。」所以，如果NCC要求中視設置獨立董事的法源依據是證券交易法，則依前述，若是依證交法第14條之2前段規定，那麼，要不要設置獨立董事的權力在於公司，而且還要看公司章程有沒有這一段規定，並非NCC所能置喙，如果是依證交法第14條之2後段規定，NCC固然有硬性規範的權力，但亦須敘明理由，且應要求設置之獨立董事人數不得少於2人。但NCC要求中視僅須設置至少1名獨立董事，這也與法律規定不符。

3.    反之，中天電視非上市上櫃公司，NCC要求中天電視設置獨立董事，則顯無法律依據，違反依法行政原則，且目前各家電視台均未設置獨立董事，NCC僅要求中天電視設置，亦與法定「不得為差別待遇」原則相悖，更違反NCC委員「在整體施政作為中，將秉持公平、公正、公開、透明的原則」、「對同一產業的業者無差別待遇」之承諾。

三、有關中視、中天部門經理以上之人員，職務不得互兼，廣告、業務、節目部門須獨立，並應獨立設立自有的攝影棚，且兩家公司不得有節目聯合招攬情事之部分：

不同公司之員工得否相互兼任，部門是否合署辦公、器材設備（如攝影棚）是否相互借（租）用、業務是否聯合招攬，此皆屬公司治理之範圍。NCC此一規定並無法律依據，違反依法行政原則。

四、有關中視、中天應於三個月內成立倫理委員會，且每三個月定期在網站上公布委員會對節目內容自律報告之部分；

1.    NCC此一規定並無法律依據，違反依法行政原則。

2.    除中視、中天兩家電視台外，未有任何一家電視台被NCC負予此項負擔，此已違反行政法中「不得為差別待遇」原則，亦違反NCC委員「在整體施政作為中，將秉持公平、公正、公開、透明的原則」、「對同一產業的業者無差別待遇」之承諾。

3.    有關「倫理委員會」之設置計畫，目前僅見於NCC版之衛星廣播電視法修正草案中，[13]但此一設計是否妥適，存有極大爭議，連NCC主委彭芸皆曾提出不同意見書表達異議。且前述草案中規定，倫理委員會之「組成、職掌、運作方式及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」易言之，一個還沒有通過立法程序的倫理委員會，一個連NCC都尚未完備「組成、職掌、運作方式及其他應遵行事項之辦法」的倫理委員會，NCC竟強令中視、中天設置，這豈非濫權至極？試問，就算中視、中天要設置倫理委員會，其組成、職掌、運作方式及其他應遵行事項等規則，要由誰訂定？NCC嗎？NCC何時曾提出過遊戲規則的版本？如果連NCC自己都還沒想清楚，所謂的倫理委員會應該長成什麼樣子，卻要中視、中天把它孵出來，這會不會過於強人所難？

五、有關中視、中天應在各頻道各自設置獨立之節目編審人員，並於三個月內提出內部流程管控機制之改善計畫部分：

1.    各電視台應設置編審人員，此乃NCC長期對各電視台之要求，殊無可議之處，但是，要求中視、中天之編審人員應於3個月內提出內部流程管控機制之改善計畫，則無道理。試問，中視、中天目前內部流程管控機制是否有任何不妥適，而須改善之處？若有，NCC可曾清楚明白的提出？若NCC至今尚未提出，如何要求中視、中天改善？

2.    內控流程機制是否改善，與董、監事人選變更是否許可有何關聯？NCC此一規定，嚴重違反行政法中「附款應與該處分之目的具有正當合理之關聯」之規定。

六、有關中視如經查出有外（陸）資、中天如有陸資，NCC得逕行撤銷許可之部分：

有關無中華民國國籍者不得為無線電視事業之發起人、股東、董事及監察人之規定，於廣播電視法中已載有明文，[14]有關陸資得在台投資事業必須經過陸委會、投審會審核之規定，兩岸條例亦定有明文。此一附款縱不載入，亦屬必然，NCC此一規定實屬狗尾續貂。

七、有關NCC要求，在NCC提出針對跨媒體政策之具體法律規範時，中視、中天應遵照規定辦理之部分：

1.    NCC此一規定違反法律不溯既往之原理原則。除非未來推出的法律明文規定溯及既往，否則，NCC無權要求中視、中天接受。

2.    如果中視、中天目前的跨媒體經營，一如NCC委員所自承，「目前對於跨媒體購併並無明確的法律可資適用」，則不能在未來法律變更，且可能產生對中視、中天不利益之結果時，強令中視、中天遵循，否則，此即有違反行政法中之「信賴保護原則」。

 

肆、NCC的理想與現實、矛盾與困境：

NCC會許可中視、中天董監事變更案，本是意料之中。因為，2006年第一屆委員在處理中時余建新家族購併中視案時，就無異議通過，讓中時集團成為擁有中視、中天兩家電視台的媒體集團，到了2009年，中時集團的老闆雖從余家換到蔡家，但在法令完全沒有變更的前提下，NCC無論如何沒有理由不讓這次的董監事變更案過關。

這從NCC發佈「以附附款方式許可中視及中天負責人變更案」的說明中可以看出，他們是「基於政策之穩定性與一致性的考量，審酌目前對於跨媒體購併並無明確的法律可資適用，再者基於保護善意第三人之原則」，無理由也無法律依據不許可這次的變更案。

但NCC委員們又不願如此輕易的讓這件變更案過關。因為，對委員們來說，這次的變更案，名義上雖是董監事人選變更，但骨子裡的確是整個股權及經營者的大變動，NCC不願當橡皮圖章，他們亟思有所作為，所以，在這次的變更案中，我們完全可以看出NCC委員們「很想做些什麼事」的企圖。

一如本屆NCC委員提出施政目標與信念時所言，「本屆委員來自學界與產業界，也終將回歸來時路。」、「我們在堅持理想之際，也深知理想是依恃行動實踐才可能達成。」、「我們需要有獨立負責的堅持；要有對政經勢力的高度抗壓性；要能體悟健全通傳產業必然要引導的方向…；要有高於企業經營者對整體通傳產業發展的遠見及洞悉力。」、「在保障國民最大權益的前提下，委員會的政策與作為必需維繫通傳產業特許本質的國家及社會責任。」、「在已然被扭曲的當前台灣通傳產業的現況下，尋求國家及社會責任與自由經濟（例如追求 利潤極大化）可能的平衡點。」[15]可以想見，本屆NCC委員們都具有強烈的使命感，並且勇於任事，想要積極導引產業朝向他們所欲的方向發展。

但是，導引不能無法律依據，不能想怎麼幹就怎麼幹。依法行政，這是行政機關執法時的最高準則。一個國家機關，如果沒有法律的授權，就可以提出諸多對人民權利、義務有所影響或限制的規定，這不但是對立法權的不尊重，更是違法，亦是濫權。

今天，NCC可以恣意對中視、中天如何如何，明天，他也可以對別的媒體如何如何，後天，國家這個巨靈，更可以對任何不特定的人民如何如何，這難道不恐怖嗎？

 

其實，對於跨媒體的經營，主管機關表達重視或憂慮的態度，都很正常。如果認為此風不可長，那麼，就應該從修法著手，把遊戲規則制定清楚。經過立法院三讀通過後，形成法律，對人民產生約束力，屆時，NCC要如何來規管媒體，相信都不會有人有話說。可是，事實上在2006年3月，NCC第1屆委員召開的第21次委員會議中，在討論中視負責人變更案時（當時即是中時集團負責人余建新以榮麗投資公司名義併購中視），即決議認為「本案涉及跨媒體議題，多數委員認為本案在形式外觀上雖無違反現行廣電法令，但此議題深值委員會未來加以重視。」易言之，當時的時空環境中，NCC委員即已發現，跨媒體併購是一件應該重視的問題，且因法令規約不足，所以才會出現「在形式外觀上無違反現行廣電法令」，但實質上仍有「值得未來加以重視」之處。既然要重視、既然知道法令不完備、既然想要有所變革，那就要修法，如果法不修，卻要人民去遵守無法可循的規定，這是毫無道理可言之事。

 

2009年5月8日的聽證會中，就有人質疑，當年（2006年），中時集團擁有中視、中天兩家電視台，當時的NCC委員沒有任何異議，照案通過董監事人選變更案，2009年，中時集團仍是擁有中視、中天兩家電視台，為什麼這次的董監事人選變更案，NCC意見就這麼多？甚至還要開聽證會？從2006年到2009年，遊戲規則沒有改變，法令沒有規定不得跨媒體經營，也有約束媒體併購要先呈報主管機關NCC核准，NCC如何向外界解釋，為何當年的併購案可以，現在的併購案就不行？為何當年採形式審查，現在就要採實質審查？昨是今非，或昨非今是，道理安在？余家行，蔡家不行，理由為何？

 

坦白說，當外界質疑「為何余家行，蔡家不行？」時，我不能接受NCC主委彭芸說的那句，「人家又沒有賣米果！」這話，是對旺旺集團負責人蔡衍明強烈的人身攻擊及貶抑。此話出自一位大學教授之口，出自一位廣電媒體主管機關最高負責人之口，令我駭然。請問，賣米果是犯了什麼不名譽之罪？為什麼賣米果的人就不能辦媒體？為什麼賣米果的人收購媒體時，就得被主管機關百般刁難？如果NCC對賣米果出身的人辦媒體有疑慮，那麼，賣衣服的，能不能辦媒體？和尚、比丘尼出身的，能不能辦媒體？彭主委難道不知道，美國三大廣播電視網不的老闆，全部都不是媒體出身的嗎？彭主委難道不知道，在美國，更有媒體大亨是由葬儀業起家的？再說，誰一出生就會辦媒體？誰不是從無到有，從摸索中學習成長？余建新真的是所謂的「新聞同業」嗎？我怎麼從不記得他有跑過一天新聞、編過一天版面？就因為老爸余紀忠是所謂的老報人，所以兒子余建新併購媒體就有正當性？而蔡衍明因為賣米果，所以買下中天、中視就該死？

在美國聯邦最高法院門口，有一尊正義女神的塑像。她矇著雙眼。這意味著，所謂的公平正義，不能因人而異，正義女神看不見，所以沒有偏見，不會偏頗。

而我們呢？我們的正義、我們的公平，竟是因人而異！因為蔡衍明賣米果、因為蔡衍明與大陸官方交好，所以他就活該被整肅，所以他的企業就活該被主管機關刁難。彭芸主委要傳達的，是這樣的邏輯嗎？NCC委員們口口聲聲說的，「保證在整體施政作為中，將秉持公平、公正、公開、透明的原則」、「承諾對同一產業的業者無差別待遇」，在中視、中天案裡，如何自圓其說？NCC主張，「在市場機能正常運作的情況下，將尊重市場機能」，如今，NCC尊重市場機能了嗎？就算NCC委員們硬要認為，目前是處於市場機能無法正常運作的情形下，那麼，依NCC委員自己的承諾，他們「將依『最小必要』的監理原則，採取各種適當的監理措施」，試問，對中視、中天加了七項附款，這是「最小必要」的監理原則嗎？如果說，是因為認為異業購併是件很嚴重的事，那麼，真要建議NCC諸位委員們，好好研究一下美國三大廣播電視網的組織結構，他們可全都是異業購併下的產物呀！

此外，更令我難以接受的是NCC在事後的態度。NCC在2009年6月2日發布的新聞稿中說，「本案當事人如對本會處分或附款有所不服，亦可逕行提起行政訴訟請求司法救濟，俾踐行民主法治國家媒體應有之態度與作為。」這意思是說，「我做都做了，做錯了也沒關係，你如果不服，你去告我呀！」這個觀念絕對不對！這觀念出自於政府官員的口中，絕對恐怖！

要知道，行政訴訟救濟，是人民對於政府不當違法的行政處分所能憑恃的最後一道保障，絕對不是說，因為人民有行政訴訟救濟的途徑，所以政府可以為所欲為，作過頭也無所謂，反正，萬一真的作過了，透過行政訴訟的程序，還可以還人民公道。

絕對不是這樣的！

政府施政，應該要小心謹慎，盡全力避免侵害人民的權利，行政訴訟救濟，應該被視為不得已的最後手段，絕對不能因為有了行政訴訟救濟這個保險機制，政府官員就可以膽大妄為，胡搞亂搞。因為，再怎麼救濟、再怎麼矯正，對於當事人來說，他在這段期間所受的傷害及增加的負擔，都是額外加諸的無妄之災。將心比心，如果有人把清白的你抓去關起來，亂判一通，之後再告訴你，「如果你不服，你可以請求司法救濟呀！」最後，透過司法救濟程序，你果然沈冤昭雪，無罪出獄，並獲得冤獄賠償。請問，你接不接受？

說得重一點，在一個法治國家，強調依法行政的政府體制中，人民對於政府所為的行政處分不服，提出司法救濟，而且獲得勝訴，這絕對是行政機關的恥辱，因為，這代表著行政機關執法時顯然發生了偏差。我難以想像，怎麼會有一位官員，可以臉不紅氣不喘的說，「你不服就去告我嘛！」這種匪夷所思的說法，只突顯了官員的霸道心態。

另外，NCC認為，中時集團在報章上刊廣告批評NCC及特定委員，是「媒體集中化」的現象。對於這一點，我也有不同意見。

不妨請學者作個專案研究，看看這幾天所有新聞媒體報導NCC與中時集團之爭的新聞，究竟比率占了多少？說得更誇張一點，就算中時集團旗下所有媒體利用所有版面所有頻道所有時間都不停放送中時集團與NCC之戰的新聞，但在台灣社會現況中，電視頻道及報社數量皆超過百家的局面裡，中時集團要怎麼壟斷資訊？NCC的委員們難道不知道，只有在集權時代，才可能出現資訊壟斷的一言堂嗎？愈民主、愈自由、愈開放的時代裡，永遠只有百家爭鳴，言論永遠不可能被壟斷。中時集團的聲音再大，但也沒有能力獨占所有的聲音。更何況，中時集團自認受到不公平的對待，當然要不平則鳴。受了委屈還不讓人家喊冤，誰才霸道呢？

 

NCC主委彭芸說，她觀察這幾天中時集團新聞報導的表現，如果以她身為大學新聞系教授的身分，她的學生若作出這樣的報導，她「大概已經把他當掉了」。只是，彭主委大概沒有想到，如果NCC的七位委員都是行政法教授的學生，那麼，這七位委員大概也早都被當光了。哀！依法行政，在台灣仍是空話一句！

 

NCC是獨立機關，希望NCC不是獨裁機關。

 

（作者聲明：本篇評論純屬作者個人意見表達，作者以個人名義發表，與作者職務毫無相關，特此聲明。）