一個小玩笑
NCC剛剛搬了家。
原先，NCC在台北有兩個辦公室。一處在濟南路，一路在延平南路。一個機關分兩個地點辦公，怎麼說都不理想。
其實，NCC不是沒想過要解決這個問題。事實上，蓋好一段時間的電信大樓（位於台北市杭州南路與仁愛路交叉口），原本就規劃了好幾層樓的空間，作為NCC的新辦公處所。只是，這棟由交通部、電信總局和NCC共用的新辦公大樓，前兩個機關都搬進去了，但NCC一直遲遲未搬。究竟是何故呢？聽說，那是因為搬家的經費被「上頭」卡著，所以無錢可搬。不過，或許最近這筆經費發下來了，所以，NCC才在2007年11月9日大舉搬遷，到新居展開新生活。
說到NCC，其實是個很「可憐」的機關。這個從一成立就被執政團隊所詛咒機關，看似爹不親、娘不疼的，成立之後，要錢沒錢、要人沒人，連一級主管的人事派令都被壓了一年才發布，NCC裡頭的官員，要說不覺得鬱悶，那肯定是騙人的。
造成NCC這麼顧人怨的原因有很多，這其中，當然有不少政治因素存在。不過，話說回來，歸根究底還是制度問題。最明顯的是，NCC一再強調，他們是「獨立機關」，但，什麼叫獨立機關？這可是眾說紛紜呢！試想，連獨立機關的定義都搞不定了，NCC這麼匆匆上路，不出事，那才是奇蹟呢。
這也讓我想到，最近，我玩了一個小遊戲。
說是遊戲，可能有些人聽了之後，會覺得不舒服。不過，我一點也不在乎。
說我無聊也罷，說我愛使壞也行。總之，我就是不爽政府機關像多頭馬車一樣一人一把號。如果政府不能號令一致，令人無所適從，那麼，遇到一個像我這麼吃飽沒事幹的人，要故意找個碴，政府也是自作自受吧！
話說從頭，最近，我在處理一件行政處分案件的訴願案件時，突然卡住了。因為，在這件行政處分書上，主管機關NCC寫道：「如不服本處分，應於收到處分書後30日內向本會提起訴願。」但訴願法卻規定，不服中央各部會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院（也就是行政院）提起訴願。
這裡，就出現了一個大問題。如果我對NCC的行政處分不服，我該向誰提起訴願呢？我靈機一動，想著，與其自己傷腦筋，不如讓政府機關自己去說明吧。於是，我就展開了一段小小的與政府機關書信往返的過程。因為實在是太有趣了，捨不得自己獨享，所以貼出來讓大家一同笑笑。
以下，是我和政府部門交手的經過：
我在2007年7月24日同時發出兩封電子郵件，分別寄到NCC的主委信箱以及行政院長電子信箱。以下，即是這封e-mail的全文。
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敬啟者
請問
如果對國家通訊傳播委員會之行政處分不服
欲提起訴願時
應向何機關提出？
我在NCC的網站中
看到從今年5月1日起的第二屆訴願委員會委員名單
http://www.ncc.tw/chinese/news_detail.aspx?site_content_sn=372&is_history=0&pages=0&sn_f=2064
又看到
國家通訊傳播委員會訴願審議委員會審議規則中華民國95年5月24日通傳字第009505052390號令發布
如此說來
對國家通訊傳播委員會的行政處分不服時
應向國家通訊傳播委員會的訴願會提出囉？
但是
行政院在聲請大法官作出釋字第613號解釋之後
不是又聲稱國家通訊傳播委員會的訴願會是「黑單位」
要求其停止運作嗎？
那麼
依行政院的看法
我們是否該轉向國家通訊傳播委員會的上級機關
亦即行政院的訴願會提出訴願呢？
這封mail
我同時發給國家通訊傳播委員會及行政院的首長信箱
麻煩請兩機關負責相關業務的承辦官員給我一個統一說法
因為
如果兩機關沒有統一見解
我們承辦業務時會有很大的困擾
舉例言之
如果我們真對國家通訊傳播委員會的行政處分不服時
我們怎知該向哪個機關提起訴願呢？
如果向兩機關都提出
結果兩機關作出的決定不同
我們該聽誰的？
行政院要怎麼和國家通訊傳播委員會鬧意見
我們沒有意見
但請不要殃及池魚
讓我們有「何所措其手足乎」的困擾
謝謝
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之後，NCC有了回應，內容如下：
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立達經理台鑒：
台端96年7月24日電子郵件敬悉。 台端函詢不服本會行政處分，應向何機關提出訴願，答覆如下：
一、獨立機關於我國建制沿革及獨立性實質內涵
（一）91年3月30日總統府政府改造委員會提出之「獨立機關的建制理念與原則」
獨立機關在我國成為法定用語，主要係源自於91年3月30日總統府政府改造委員會提出之「獨立機關的建制理念與原則」，其中「三、獨立機關的建制原則」謂：「獨立機關與行政院之業務機關及幕僚機關間，應該要有明確的區隔，而最有效的區隔方式，就是不把獨立機關列計為行政院的所屬部會或個別業務部會的下級機關，讓它們不受一般行政層級體系的指揮監督，得以自成一種獨特的行政體系。」另就對獨立機關的監督機制則謂：「為確保獨立機關之自主決策空間，其所為決策不受行政院之適當性監督與適法性監督。」是以，依總統府政府改造委員會對獨立機關之理解，認為獨立機關與行政院所屬一般部會應明確區隔，不受行政院之適當性與適法性監督。
（二）93年6月23日公布之中央行政機關組織基準法：
行政院及考試院依憲法增修條文第3條第3項及第4項授權，共同會銜函請立法院審議之中央行政機關組織基準法草案第3條，原僅有機關、附屬機關及單位之定義，並無獨立機關立法定義之明文。現行中央行政機關組織基準法第3條第2款有關獨立機關之立法定義：「獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。」實係本諸91年3月30日總統府政府改造委員會所提之「獨立機關的建制理念與原則」，而於立法院審議該法二讀會程序中，經朝野黨團協商通過之首創立法。自此獨立機關在我國已不再只是學理或外國組織制度之探討與介紹，而已正式邁入法制上之運作。是以，依憲法增修條文第3條第3項及第4項授權制定組織基準法所成立之獨立機關，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督，尤其是指不受最高行政機關之指揮監督。
（三）行政院91年11月22日院臺規字第0910091659號書函發布及94年1月3日院臺規字第0930092748號書函修正發布之「獨立機關建制原則」：
自總統府政府改造委員會91年3月30日提出「獨立機關的建制理念與原則」及組織基準法93年6月23日公布施行後，行政院為使獨立機關建制與運作有方，爰於91年11月22日及94年1月3日發布及修正發布上開獨立機關建制原則，其中「對獨立機關之監督」（一）（二）（三）規定：「（一）獨立機關所為決策不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。（二）對獨立機關所為決定不服者，應直接提起行政訴訟；法院得就繫屬案件中獨立機關所為決定為適法性之監督。（三）立法院得藉由立法規範及預算之審議，對獨立機關為監督…。」是以，依上開行政院所發布函內容觀之，行政院亦自認獨立機關不受其適當性及適法性監督。
二、現行訴願法並無針對不服獨立通訊傳播監理行政機關行政處分之救濟方式有所規範：
（一）依現行訴願法第4條第7款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」該款規定係89年7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本尚未慮及（實際上亦無從考量）獨立之通訊傳播監理行政機關。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立之通訊傳播監理行政機關所為行政處分之救濟規定。是以，現行訴願法第4條有關訴願管轄規定，顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關行政處分之救濟方式有所規範。
（二）中央行政機關組織基準法於93年6月23日公布後，為貫徹我國建制獨立機關之初衷，有關獨立機關所為行政處分之救濟方式，相關法規應配合修正或增訂，目前立法院吳委員志揚等人業已提案增訂本會組織法第16條之1，對於不服本會行政處分者，應直接提起行政訴訟。以避免行政院藉由訴願管轄干涉獨立機關之獨立權限。
三、現行訴願法既未針對不服本會行政處分之救濟方式有所規範，則本會為貫徹司法院大法官釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由本會訴願審議委員會受理不服本會行政處分，自無違法與不當。
（一）查司法院大法官釋字第613號解釋意旨，立法者將本會設計為依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，排除上級機關循層級節制之行政體制所為對具體個案決定之指揮與監督，以使本會擁有更多不受政治干擾，依專業自主決定之空間。至於訴願所受理之標的為行政處分，而所謂行政處分即係行政機關就具體事件所為之個案決定，倘不服本會行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，即與上開司法院大法官釋字第613號解釋意旨，本會所為具體個案決定不受行政院指揮與監督之意旨相違。
（二）訴願法第4條第8款係循層級節制之行政組織型態，對於已無上級機關者所為行政處分，逕向該機關提起訴願之管轄規定，而行政院既非本會本於法定職權所為具體個案決定時之上級機關，則為符合司法院大法官釋字第613號解釋意旨，在訴願法或其他法律未就不服本會所為具體個案決定行政處分之救濟方式予以明確規範前，本會參照訴願法第4條第8款規定受理不服本會行政處分之訴願案件，自無違法與不當。
綜上所述，對於不服本會行政處分，於目前訴願法或其他相關法律未針對不服本會行政處分之救濟方式予以明確規範時，為符合司法院大法官釋字第613號解釋意旨，自應向本會提起訴願，允為妥適。另不服本會訴願審議委員會受理本會行政處分所為之訴願決定，而向台北高等行政法院提起行政訴訟，並經該院判決，原告之訴駁回之案例，迄今計有96年2月26日95年度簡字第00971號、96年6月28日95年度訴字第03650號、96年7月23日96年度簡字第00584號、96年7月23日96年度簡字第00585號及96年8月1日96年度訴字第00311號等5件。顯見台北高等行政法院對本會受理本會所為行政處分之訴願，亦予肯認。以上說明，即請 卓參，惠蒙關心本會業務，不吝提供建言，敬表謝忱。
國家通訊傳播委員會 敬啟
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說得很長，是吧？但千言萬語，綜合起來就是一句話──想訴願？跟我訴願吧！只有我才有權受理你的訴願案！千萬別找錯對象了。
不過，話可不是NCC說了就算數的。
2007年8月23日，行政院也有了回應，全文如下：
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范先生您好：
來信收悉，所詢事項，說明如下：
一、 按訴願法第4條第7款規定，不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。同法第5條第1項規定，人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。另依司法院釋字第613號解釋，國家通訊傳播委員會（以下稱通傳會）仍為中央行政機關，其在組織上並未獨立於本院之外。又按獨立機關行使職權，仍存在合法性監督之必要，故就事後合法性監督而言，並不因此影響獨立機關行使職權時之獨立性，是本院對獨立機關行使職權所為之個案決定，自得為事後合法性監督，此觀諸本院函頒之「獨立機關與行政院關係運作說明」第6點所定「不服通傳會作成之行政處分，其訴願應向行政院提起」規定意旨甚明。況通傳會委員之產生方式及其組成，業經司法院上開解釋宣告違憲在案，為維護通傳會個案決定之合法性及適當性，並保障當事人之權益，不服該會做成之行政處分，其訴願應依上開訴願法規定向本院提起。
二、 另就通傳會自行設置訴願審議委員會審理不服該會行政處分情形，本院前曾以院函命該會立即停止運作，並修正相關法規。
行政院秘書處 敬啟
96年8月23日
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很明顯的，兩家機關的說法完全南轅北轍，他們都認為自己才是訴願受理機關。這下子有趣了。於是，我把NCC的說法轉給行政院，並且寫了這麼一封短短的e-mail：
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敬啟者
所附檔案為NCC函復資料
觀其內容
顯然與貴院說法不一
請問我們該聽誰的？
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同樣的，我也寫了一封內容相同的信給NCC：
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敬啟者
所附檔案為行政院函復資料
觀其內容
顯然與貴會說法不一
請問我們該聽誰的？
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8月27日，行政院回函，相當精簡：
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范先生您好：
再次來信收悉，查本(8)月20日您來信詢及不服國家通訊傳播委員會之行政處分，應向何機關提起訴願事，本院業已詳述理由依據，說明應向本院提起訴願，上開問題應依本院意見辦理。
行政院秘書處 敬啟
96年8月27日
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行政院說得很婉轉，但如果用比較淺白的話來說，他的意思就是：「問那麼多幹啥？少囉嗦啦！告訴你主管機關是我就是我，不要一問再問！要訴願就向我訴願，不要聽NCC在那裡廢話連篇啦！」
而NCC呢？
NCC更妙。他連e-mail都懶得回。乾脆直接寄了一本「95年度訴願決定書彙編」的厚書給我，並附上一紙公文，上書：「惠蒙台端不吝建言，謹致本會『95年度訴願決定書』乙本，敬表謝忱，請查照。」
這裡頭的意思更明顯了。NCC意味著：「事實勝於雄辯。別管行政院講什麼，告訴你，去年我們NCC就處理了一大堆的訴願案，而且案例多到可以集結出書了，誰還敢說我們沒有訴願決定權呀？不要聽行政院胡說八道啦！」
說實在的，向哪個機關提起訴願，對我們的影響並不大。因為，這並不會發生管轄錯誤而致超過訴願時效的問題。按照訴願法規定，如果「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願。」而且，收到我們訴願書的機關「應於10日內將該事件移送於原行政處分機關，並通知訴願人。」所以，我們只要提起訴願，不管是行政院還是NCC才有受理權，反正，他們自己得搞定，最後只能有一個機關給我們答案。
這裡的問題是，為什麼行政院和NCC都搶著訴願權呢？因為，就NCC的立場而言，NCC自認自己是「獨立機關」，所謂的獨立機關，最重要的還不只是經費獨立、人事獨立，更重要的是行政決定獨立。也就是說，NCC認為，獨立機關做出的行政處分，上級沒有審查權。因為，如果上級還能審查獨立機關的行政決定，那也就意味著上級機關能夠同意或撤銷獨立機關的決定，如此一來，獨立機關與其他機關有何不同？不都是行政一體的環節之一嗎？獨立性不就蕩然無存了嗎？
當然，行政院也明白這一點。所以，行政院無論如何也不願意退讓。他們認為，NCC不可能成為五權之外的第六權。既然NCC是屬於行政權的一環，自然要接受全國最高行政機關的領導。再者，訴願法既然又規定了行政院有訴願受理權，所以，有關NCC的行政處分是否適切的最終決定權，當然非行政院莫屬。
就NCC而言，他們認為，行政機關意見不一致時，應該交由司法審查。而過往，人民對NCC的訴願決定不服時，向行政法院提出行政訴訟，行政法院都受理，並且進行實體審查。由此，NCC更認為他們獨享訴願權的作法並無違誤。
不過，NCC似乎高興得太早了。
就在2007年8月30日，台北高等行政法院作出了一項判決。在這件「96年度訴字第00307號」的判決中，行政法院認為NCC並沒有訴願決定權，之後，96年10月4日台北高等行政法院「96年訴字第00895號」判決、96年10月25日「96年訴字第572號」判決，也都認為NCC沒有訴願決定權。看來，NCC要爭取獨立機關最後一小片淨土，似乎愈來愈困難啦！
最後，附上行政法院認為NCC沒有訴願權的新見解，如下：
一、按，訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決，是本件雖原告未就訴願管轄錯誤為指摘，本院亦得就此部分為職權調查。另法官審理訴訟案件應依據法律獨立審判，除非判例或個案基於受上級審或前審法律見解拘束原則，並不受他案見解之拘束。被告主張前有他案因不服被告所為訴願決定而提起行政訴訟，經本院分別以95年度簡字第97號、96年度簡字第584 號、第585 號、95年度訴字第3650號、96年度訴字第311 號受理，並均以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘乙節，固有被告所提之上開判決可稽，然上述案件均屬個案且非屬判例，與本件訴訟間復無個案應受上級審或前審法律見解拘束之情形，故上開案件之見解對於本件並無拘束力，被告以原告就訴願管轄部分並未為爭執，且前述行政訴訟案件，並均以原告之訴無理由而實體判決駁回原告之訴，判決理由並無訴願決定管轄錯誤之指摘等語，據以主張被告之訴願決定並無管轄錯誤情形乙節，顯屬誤會，核先敘明。
二、按「訴願之管轄如左：…七. 不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八. 不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」為訴願法第4 條第7 、8 款及第5 條所明定。從而，不服行政機關所為之處分而訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4 條及第5 條規定，決定受理訴願之機關，自不待言。
三、本件被告主張其設置訴願審議委員會受理人民不服其所為之行政處分之訴願，並無管轄錯誤之情形，無非以：1.被告係中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。2.訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，參照訴願法第4 條第8 款及第5 條第1 項規定，被告得為訴願管轄機關。3.被告依訴願法第52條第1 項規定設訴願審議委員會，外聘之專家、學者超過訴願委員總人數2 分之1 以上，由其參與審議被告所為之處分，應可符合訴願法第52條第 2項之規定及超然、客觀之原則等為據。惟查：
(一)依國家通訊傳播委員會組織法第1 條規定，被告係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。至其職掌依同法第3 條規定則有：「1.通訊傳播監理政策之訂定、法令之訂定、擬訂、修正、廢止及執行。2.通訊傳播事業營運之監督管理及證照核發。3.通訊傳播系統及設備之審驗。4.通訊傳播工程技術規範之訂定。5.通訊傳播傳輸內容分級制度及其他法律規定事項之規範。6.通訊傳播資源之管理。7.通訊傳播競爭秩序之維護。8.資通安全之技術規範及管制。9.通訊傳播事業間重大爭議及消費者保護事宜之處理。10. 通訊傳播境外事務及國際交流合作之處理。11. 通訊傳播事業相關基金之管理。12. 通訊傳播業務之監督、調查及裁決。13. 違反通訊傳播相關法令事件之取締及處分。14. 其他通訊傳播事項之監理。」等行政事項，故其屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2 條明定「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」，故該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，被告主張其係依據法律獨立行使職權，為中央行政機關組織基準法第3 條第2 款所定義之獨立機關，卻又主張其非行政院所屬機關，顯然自相矛盾。
(二)被告主張其為獨立機關，依法獨立行使職權，自主運作，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督，固有所本。然，獨立機關之存在於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案於法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定；但並非因此即謂其得自外於行政體系，觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案見解外之業務亦不得監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對被告之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，本院以為所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言，無容置疑。（參照司法院釋字613號解釋意旨）。
(三)我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5 院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5 院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4 條規定，被告所屬委員係由行政院院長提名經立法院同意後任命任之；主任及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命之；另依中央行政機關組織基準法第6 條第1 項規定意旨，以「委員會」名義稱呼之機關，其組織編制地位等同部會等二級機關。再，被告陳稱其人事及預算等事項亦由行政院統籌為之（見本院卷第144 頁），從而，足堪認定被告位階屬中央之部會；又除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1 項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由被告管轄外，法律未就被告之業務監督另為規定，亦未就被告所為行政處分另設救濟管道，因之，被告行政處分之救濟即無訴願法第5 條第2 項規定之適用，其既屬中央部會，則應依訴願法第4 條第7 款規定定其訴願管轄即應由行政院受理。被告主張其位階等同訴願法第4 條第8 款規定之中央各院（見本院卷第42頁），故得就所為之行政處分之救濟自為訴願決定，核無足採。
四、按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條第1 至3 項所明定，此乃為保障訴願程序公正性之本旨。本件原告不服被告95年8 月8 日所為之通傳字第00000000000 號之裁處書( 即原處分）而向被告提起訴願，被告依上開規定應先為重新自我審查，其既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第58條規定之本旨，故原訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應由本院加以撤銷，由被告檢卷送請法定管轄訴願機關（即行政院）重行為適法之審議。而原處分於訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關重行審議，則原處分應否撤銷，本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要；至被告主張其他學者之主張，僅係學理上之探討，對於本院並無拘束力，均併此敘明。