作者 – Denko Maleski
 
譯者按 – 本文作者是馬其頓1991年獨立後第一位外交部長及駐聯合國大使。作者目前是馬其頓大學法學院教授。本文發表在2002年「New Balkan Politics」季刊，文中提到與中華民國建交一事，發人深省， 總編輯准予轉載，特此致謝。
 
在談馬其頓的外交政策之前，先簡單的說一下馬其頓的政治生態。
 
馬其頓在世界強權結構瓦解，特別是南斯拉夫解體時，沒有經過血洗戰爭，幸運的得以和平建國。但是很少人了解，得到了國家尊嚴與獨立，並不表示自由奮鬥告一段落，而是才開始。換句話說，一個國家對國內政治秩序，以及國際政治角色的誠實檢驗，是國家穩定與生存的必要動作。遺憾的是，馬其頓長久以來，一直漠視獨立後的現實，導致今日的危機，而這個危機，強迫我們重新評估民主與我們的外交政策。
 
獨立後10年的經驗，足以告訴我們，推翻了一黨專制，代之而來的，並不是制度化的民主機制，而是與一黨專制差不多的東西，一種類似古羅馬禁衛軍的制度，換句話說，一種不成熟的機制佔領馬其頓的政治生態 –
 
1.缺乏有效的政治機構，沒有能力調解族群的利益衝突。
2.衝突的族群間，缺乏共同支持的政治領袖或有法源支持的機構以緩和衝突。
3.族群間缺乏共識。
 
政客在解決政治衝突時的態度一致，一種禁衛軍式的政治制度把衝突與混亂制度化。也就是說，不管對方接不接受，政客選擇對自己有利的手段「解決問題」。
1.馬其頓目前的政治現象造成國家混亂，原因是政治制度的脆弱。
2.政治制度的脆弱，源自政黨的脆弱。
3.政黨制度的脆弱，在於缺少為老百姓謀福利的政黨。
4.政客泛政治化所有的議題。
 
馬其頓現有的政治機制是，既不獨裁也不民主，政客們因國會結構的虛弱，得以揮灑自如，也就是說制度選擇了能夠在混亂中生存的政客。馬其頓的經驗說明一個人的忠誠度是需要「收購」的，於是各式各樣的腐敗叢生，「有利可圖」的政府職位包給親朋好友就不足為奇了。許多人加入政黨，動機就是將來能撈個一官半職。而政黨領袖們，為了讓他們在戰場上賣命，不得不利誘一翻。

我把馬其頓的外交政策與國內政治掛在一起談，是因為我們不是在談一個為大家所接受、具有穩定政治結構的正常民主國家，我們在談的是一個製造混亂的禁衛制度。在這種政治生態裡，重要的對話，包括外交政策，是缺席的。舉個例子，從來沒有人討論過馬其頓，這個獨立的國家，事實上是處於半獨立狀態，唯一保護她的主權的是國際法。沒有人討論過馬其頓、波斯尼亞，或前蘇聯的Moldova等幾個聯邦，能靠自己從解體過程中出來嗎? 她們是不是也可能在過程中消失? 也從來沒有人討論過，獨立後只有政治和經濟圈的精英得到好處，老百姓的生活比獨立前更糟。馬其頓的主權狀態是沒有經過實驗的，是一種制式的規範。我們的主權事實上是在負面不完全的狀態中，外交政策上必須向有真正主權的國家求助。最後，從來沒有人討論過我們國內嚴重的族群問題，某些族群不滿是因為制定外交政策的過程中沒有受到尊重等等。總而言之，許多重要的議題，在馬其頓一直沒人討論過。
 
一個沒有能力的小國，在處理外交政策的時候，必須有耐心、小心翼翼的了解對方國的態度，這是一份很嚴肅的工作，但是對那些在無情的禁衛體制裡求生存的政客來說，外交政策是贏得快速勝利的捷徑，也就是說，外交政策可以補償國內一些不受歡迎的政策，譬如經濟方面的政策等等。因此，在制定外交政策的時候，特別是在我的任內，1991年，馬其頓才獨立，正需要國際社會承認之際，大家最好是口徑一致，不幸的是，在缺乏政治遊戲基本規則的共識下，在政治成為權力的手段時，外交政策，成了最吸引政客的戰場，甚至在那段非常困難的獨立初期，政府和在野黨對外交政策像敵人一樣各說各話，無情廝殺。1991年馬其頓剛獨立，能決定外交政策的7個外交決策機構互相推擠1.總統 2. 議長 3. 總理 4.南斯拉夫聯邦總統團 5.外交部長 6.在野黨 7.阿爾巴尼亞政黨。在外交政策的競技場上，力量大、能持久的就是贏家。在一個不能團結的國家，這種競技式的外交決策過程，到今天還是一樣沒有改變。
 
馬其頓在禁衛軍式的政治體制下，記者和所謂的精英份子的權力坐大，成了創造意見的領袖。他們對民主的無知與誤解，不了解民主是不同政治意見的調和，於是一個個成了自我真理的戰士。在號稱自由競爭的國家，卻又沒有一套調節不同意見的機制，結果還是用「控制」那一套，不是強壓就是祭出法律，不尊重、不容納不同政治理念到了極點。這種集權主義與民族主義橫行，不但無法消化民主過程，反而激化衝突，導致2001年馬其頓的內戰。
 
過去10年，族群在馬其頓社會的鴻溝，對國家結構組織明顯無法共識，加重內政與國際事務的戲劇性。1991年獨立初期，無法與阿爾巴尼亞族群就憲法條文達成共識，馬其頓國會代表強行投票，通過新憲法。公民社會模式於是建立在特定族群的權力上，而不為最大少數族群所接受。也就是說，阿爾巴尼亞人的公民權力，包括法律及阿爾巴尼亞人的文化識別等，都要靠馬其頓斯拉夫族群投票決定。由於大多數馬其頓人缺乏認知，不了解本身對最大少數族群的須要，於是衝突代替了妥協，這10年，雙方的衝突明朗化，甚至跨越國界，阿裔選擇走自己的路，擬定另一套外交政策，對全世界宣告阿裔的訴求。他們杯葛加入國家級的代表團，甚至加入阿爾巴尼亞共和國代表團，他們有問題的話會到Tirana(阿爾巴尼亞共和國首都)，或Prishetina(科索沃首都)徵求諮詢，或與國際駐馬其頓大使館諮商。這些都是很不正常的現象，換句話說，一個國家的外交政策，最遭的狀況就是社會各重要份子不能口徑一致。而馬其頓這種外交政策的反常現象，跟其他問題一樣，是由於內部民主制度的失調。
 
以「歐荷協議」為例，示範了雙方可以達成共識，為未來雙方都能接受的政治氛圍鋪路，也為未來外交政策口徑一致鋪了路。但是，憲法根本上的修正，並不等於禁衛制度的消失，長期以來的決策過程的粗暴，政客彼此的不信任與卡位原則，加上缺乏民主素養，面對決定國家政策時，不了解透過有效的民主程序與妥協達成等等，這些都將是未來衝突的引爆點。事實上，了解馬其頓人的優越感，「歐荷協議」引介的協議概念，絕對會引發另一波新的危機。問題將出在政治代表人物的無能，民主，根本的含意是人民的意識，巴爾幹人民的容忍度，將遲緩民主學習的過程。
 
馬其頓的外交決策，直接與國內的民主發展有關。兩個例子可以明顯的說明國家機制在民主上的無能。一個是獨立時加入聯合國的過程，一個是與台灣建立外交關係的過程，兩件事都說明決策過程的不民主，都沒有在人民面前經過合法的程序。或許政治人物有不同的動機，但事實擺在眼前，這些重要議案，是在許多重要政治人物的背後，特別是在人民的背後，決定的，這是破壞了民主機制。禁衛式的政治行為，與民主政治制度的消長有絕對的關係。
 
最後我要說的是，馬其頓這場內部族群衝突，許多人付出了生命與財物，我們有責任要仔細檢視讓衝突發生的機制。內戰發生，是因為正常民主機制無法透過政治妥協維持秩序，馬其頓政治人物不要再浪費精力證明誰對誰錯，而是要集中精力務實在政治調節上。政治人物要知道，政治不是證明誰的立場對的藝術，而是贏得對手支持的藝術，有人說律師和瘋子是最糟糕的政治人物，我們馬其頓政壇卻有不少這種人物。馬其頓的外交和內政，需要的是一群具有共識、有一點懷疑精神卻隨時準備妥協的人。馬其頓更需要的是一群為民主奉獻的政治人，雖然民主制度不是最完美的制度，但它卻是人類所實驗過的，最好的決策機制。